La ACFTU en la proyección global de China. Gobernanza desde la diplomacia pública y las redes transnacionales | Texto de Oliver Álvarez Barranco

Resumen

La proyección internacional de la República Popular China en el siglo XXI ha estado acompañada por una diversificación progresiva de los actores implicados en su política exterior. Junto a los canales diplomáticos tradicionales, el Estado ha incorporado de forma sistemática a organizaciones de masas y actores no estatales institucionalizados como instrumentos de diplomacia pública y de soft power. En este contexto, la Federación de Sindicatos de Toda China (ACFTU en adelante por sus siglas en inglés) emerge como un actor relevante en la construcción y difusión a nivel internacional de un modelo chino de gobernanza laboral.

Este trabajo analiza el rol de la ACFTU en la proyección global de China desde el marco teórico de la diplomacia pública y la teoría de las redes transnacionales, examinando cómo una organización sindical, concebida formalmente como una organización social, actúa en el exterior como un actor funcional de la política exterior china, integrándose en su estrategia de diplomacia y proyección internacional del Estado.

La ACFTU actúa como un actor no estatal, pero fuertemente institucionalizado. No debemos considerarlo como un actor secundario, sino como un mecanismo específico de gobernanza sectorial que permite a China proyectar influencia normativa, construir redes de legitimidad y reducir los costes políticos de su expansión global sin recurrir a la coerción directa.

Partiendo de una conceptualización de la gobernanza global y de la política exterior china, el estudio se centra en las estrategias desplegadas por la ACFTU en el Sur Global -especialmente en Africa y América Latina- y en su contribución a la legitimación internacional del modelo chino de relaciones laborales.

Introducción

La transformación de China en un actor central del sistema internacional ha ido acompañada de una redefinición profunda de su política exterior. Desde finales del siglo XX, y especialmente a partir de la década de 2010, China ha pasado de tener un perfil bajo en las relaciones internacionales y una estrategia caracterizada por la cautela diplomática a mantener una política exterior más proactiva y orientada no solo a su inserción en el orden internacional, sino a la reformulación gradual del mismo. Este proceso ha tenido como telón de fondo la consolidación económica del país, su creciente presencia en organismos multilaterales y la puesta en marcha de iniciativas globales como la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI).

Dentro de esta transformación, uno de los cambios más relevantes ha sido la incorporación creciente de actores no estatales en la ejecución de su política exterior. A diferencia de otros sistemas políticos, donde la participación de la sociedad civil responde a dinámicas más autónomas, en el caso chino estos actores se encuentran estrechamente integrados en la estructura del Estado y del Partido Comunista Chino (PCCh). Organizaciones de masas, asociaciones profesionales y GONGOs (Government-Organized Non-Government Organizations) actúan como extensiones funcionales de la estrategia exterior del Estado, especialmente en ámbitos sectoriales donde la diplomacia tradicional resulta menos eficaz o más costosa políticamente.

Entre estos actores destacamos a la ACFTU, el mayor sindicato del mundo en número de afiliados y la única organización sindical legal en la República Popular China. Aunque su función primaria como organización sindical está centrada en la gestión de las relaciones laborales internas, su creciente proyección internacional plantea interrogantes relevantes sobre su papel como instrumento de política exterior y como actor de gobernanza global del trabajo.

Este trabajo parte de la hipótesis de que la ACFTU desempeña un papel significativo en la proyección global de China mediante mecanismos de diplomacia pública y de soft power sindical. A través de su participación en organismos internacionales, de la construcción de redes sindicales transnacionales y de su implicación en proyectos de cooperación y capacitación, la ACFTU contribuye a la difusión de un modelo chino de gobernanza laboral que desafía —de manera indirecta— la hegemonía normativa del sindicalismo occidental (basado en la confrontación) proponiendo un modelo de armonización de las relaciones laborales.

La introducción explícita del concepto de “soft power sindical chino” permite analizar cómo el Estado utiliza un actor sectorial, institucionalizado y formalmente no gubernamental, para proyectar influencia, generar legitimidad externa y apoyar su estrategia de gobernanza global sin recurrir a instrumentos coercitivos.

Fundamentación teórica

He elegido el marco teórico de la diplomacia pública y la teoría de las redes transnacionales para fundamentar el presente trabajo.

Por diplomacia pública entendemos aquella comunicación del Estado con audiencias extranjeras para moldear percepciones y promover intereses nacionales (Tuch, 1990). Este concepto debe ponerse en relación con el de soft power desarrollado por Nye (2004), para quien la capacidad de la influencia internacional descansa, no en la coerción, sino en la atracción derivada de la legitimidad, la credibilidad y la coherencia entre valores y acciones.

Así, la diplomacia pública, se ha configurado tradicionalmente como uno de los elementos operativos del soft power al actuar como un canal a través del cual los Estados -en nuestro caso China- proyectan recursos intangibles capaces de moldear preferencias externas.

En su formulación clásica, este concepto de diplomacia pública estaba vinculado estrechamente con la acción directa del Estado en las relaciones internacionales. Pero, la evolución del sistema internacional y la creciente complejidad de los flujos transnacionales han experimentado una transformación significativa en el contexto contemporáneo, favoreciendo la aparición de un nuevo concepto: el de la nueva diplomacia pública (Melissen 2005), caracterizado por el diálogo, la interacción en red y el incremento de la participación de actores no estatales.

Con la integración de estos enfoques podemos abordar la democracia pública no solo como una herramienta comunicativa al servicio de intereses nacionales, sino como un espacio dinámico de interacción y legitimación en el que el ejercicio del soft power depende cada vez más de la credibilidad del emisor y de su capacidad para construir relaciones sostenibles en el exterior (Nye, 2004; Melissen, 2005).

El concepto de soft power aporta en este contexto la capacidad de un actor para influir en otros a través de la atracción y la legitimidad, en lugar de la coerción. Así la diplomacia pública pasa a convertirse en uno de los instrumentos fundamentales del soft power, al permitir la proyección de valores, modelos de gobernanza y narrativas que refuerzan la legitimidad internacional de un Estado (Nye, 2004).

Aplicadas al caso chino, estas teorías deben ser analizadas con cierta consideración, ya que existen características específicas que deben ser consideradas al tratarse de un sistema político peculiar desde el punto de vista de su estructura y centralización. Esta cuestión condiciona la manera en la que China despliega su soft power,ya que la proyección internacional de actores sociales responde a una planificación estratégica y a una clara alineación con los objetivos del Partido Comunista Chino y del Estado.

Desde esta perspectiva, la gobernanza global no puede ser entendida únicamente como el resultado de normas formales o acuerdos multilaterales, sino más bien, como un proceso de construcción gradual de consensos, prácticas y marcos normativos en el que intervienen actores estatales y no estatales. La participación de los sindicatos organizados en la ACFTU, como el del resto de actores que intervienen en este proceso adquiere una importancia creciente en la definición de estándares y narrativas a escala internacional.

La política exterior china y la incorporación de actores no estatales

El 1 de septiembre de 2025, el presidente de la República Popular China, Xi Jinping, presentaba la Iniciativa para la Gobernanza Global de China (GGI) en el marco de la cumbre de la Organización de Cooperación de Shanghai (SCO) celebrada en Tianjing (Xi, 2025). Esta iniciativa se fundamenta en una serie de principios que China viene articulando desde los inicios del siglo XXI como la defensa de la igualdad soberana de todos los Estados con independencia de su tamaño, población, economía o su capacidad militar; el respeto al Derecho Internacional y la necesidad de regirse por normas claras; la defensa del multilateralismo y la aplicación de un enfoque de desarrollo centrado en las personas (Xi, 2017, 2021). Principios que en su conjunto estás orientados a la consecución de un sistema internacional que China considera más justo y razonable y que reflejan su aspiración al desempeño de un papel normativo más activo en la gobernanza global.

Esta proyección internacional, sin embargo, no es un giro repentino en la política exterior china, sino que es el resultado de un proceso gradual iniciado a finales de la década de 1990 y comienzo de los años 2000. A partir de su incorporación en el año 2001 a la Organización Mundial del Comercio, China comenzó a intensificar su inserción en los marcos multilaterales existentes, adoptando una estrategia de “participación responsable” (Zoellick, 2005) que buscaba beneficiarse del orden internacional vigente sin cuestionarlo abiertamente. En ese momento la prioridad era consolidar el crecimiento económico interno y mejorar la percepción sobre China a través de una política exterior caracterizada por un perfil bajo y una estrategia de ocultar capacidades y esperar el momento oportuno (tāoguāng yǎnghuì, 韬光养晦)[1].

La llegada de Xi Jinping al poder supuso un punto de inflexión en esta estrategia. En el año 2013, China lanza la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI), una estrategia mucho más ambiciosa en términos de proyección exterior y orientada no sólo a expandir su influencia a través de proyectos de infraestructuras, o al fomento de la conectividad, sino centrada también en la promoción de marcos de cooperación integrales (económicos, políticos y normativos) destinados a favorecer y difundir un nuevo modelo de gobernanza (Xi, 2013). Esto se materializa a través de corredores terrestres y marítimos, acuerdos bilaterales, firma de memorandos de entendimiento y mecanismos financieros a través de los cuales China comienza a exportar no solo capital y tecnología, sino también estándares, prácticas administrativas y principios de gobernanza alineados con su propio modelo de desarrollo.

En este contexto, podemos clasificar la BRI como el primer gran instrumento de soft power estructural de China, al generar dependencia económica, redes de cooperación y marcos institucionales que refuerzan su influencia sin recurrir a la coerción (Nye, 2024; Farrell & Newman, 2019). A partir de esta iniciativa, la política exterior china adoptará una lógica más proactiva y orientada no solo a integrarse en el sistema internacional, sino también a intentar moldearlo desde dentro de manera progresiva.

Este proceso se acelera en el comienzo de la década de 2020 con el lanzamiento de nuevas iniciativas globales que complementan y amplían el alcance de la BRI. En esta línea, en el 2021 se lanza la Iniciativa de Desarrollo Global (GDC), a la que siguen la Iniciativa de Seguridad Global (GSI) y la Iniciativa de Civilización Global (GCI). En el 2025 se presenta la Iniciativa para la Gobernanza Global de China (GGI) como marco integrador de todas estas iniciativas (Xi, 2025), ofreciendo una narrativa coherente sobre la concepción China de la gobernanza global del futuro y mostrando el camino por el que China pretende conducir la política internacional en las próximas décadas.

En este marco de expansión de su proyección exterior, China ha recurrido de manera gradual y creciente a actores no estatales para reforzar su diplomacia pública y mejorar su imagen en el exterior. En las últimas décadas, podemos observar como la política exterior china ha incorporado de forma sistemática a su estrategia a organizaciones de masas, asociaciones profesionales y a GONGOs. Estos actores desempeñan un papel instrumental en la difusión de las posiciones chinas en diferentes organismos multilaterales, en la mejora de la imagen internacional del país y en la influencia en procesos normativos en ámbitos sectoriales específicos. Ofrecen la ventaja de que, al tratarse de actores formalmente no gubernamentales, facilitan el acceso a espacios, redes y audiencias que podrían ser menos permeables a la diplomacia estatal directa.

Así es como la República Popular China construye un modelo de diplomacia multinivel que combina instrumentos estatales clásicos con mecanismos sectoriales y sociales.

La ACFTU como actor de gobernanza y la diplomacia pública

Los sindicatos chinos organizados en la ACFTU ocupan una posición singular dentro del sistema político chino. En el modelo político-institucional chino, los sindicatos no son entidades autónomas de la sociedad civil, sino que son organizaciones integradas en la estructura del Estado y sometidas a la disciplina del Partido Comunista Chino. En el ámbito interno, la ACFTU cumple funciones de gestión laboral, mediación y control en el marco de las relaciones laborales. Es gracias a esta integración institucional la que la convierte en un actor especialmente eficaz para la proyección exterior de las posiciones chinas.

Desde una perspectiva de la diplomacia pública, la ACFTU opera como un canal de comunicación indirecta entre el Estado chino y los actores laborales extranjeros. Esto lo hace en su participación en organismos multilaterales como la Organización Mundial del Trabajo (ILO), influyendo en la firma de acuerdos bilaterales formalizados mediante memorandos de entendimiento (MOU), por medio de redes sindicales internacionales, o con programas de cooperación técnica, a través de las cuales la ACFTU difunde una narrativa alternativa sobre las relaciones laborales, el modelo de desarrollo y la estabilidad social.

El papel de la ACFTU no se limita a una presencia simbólica en el exterior, actúa como un actor funcional de la política exterior, integrándose en la estrategia de proyección internacional china. Su actuación se fundamenta en principios coherentes con la diplomacia china: no injerencia, respeto a la soberanía, igualdad de trato y beneficio mutuo.

Promoción de un modelo chino de gobernanza laboral

Uno de los ejes principales de la actuación internacional de la ACFTU es la promoción de un modelo chino de gobernanza laboral. Mediante su presencia en espacios multilaterales, China proyecta una narrativa alternativa sobre las relaciones laborales, el desarrollo social y la estabilidad interna, presentando su modelo como compatible con el crecimiento económico, garante de cohesión social y con ausencia de conflictividad estructural. Esta narrativa se alinea con los principios promovidos en iniciativas que hemos analizado de la BRI, la Iniciativa de Desarrollo Global o la Iniciativa para la Gobernanza Global de China (Xi, 2021), contribuyendo a legitimar internacionalmente un modelo chino de gobernanza laboral.

El modelo chino de gobernanza laboral se caracteriza por una primacía del Estado en la organización social y la mediación de intereses, la subordinación del conflicto al desarrollo económico y la búsqueda de la armonía social. Un modelo que contrasta con el propuesto por el sindicalismo occidental basado en la confrontación y la negociación colectiva y no en la cooperación tutelada.

De este modo la ACFTU utiliza su voz en los espacios multilaterales y las redes sindicales globales para difundir este enfoque como una alternativa eficaz y legítima al modelo de gobernanza laboral propuesto por occidente, conocedora de lo atractiva que resulta su propuesta para los países del Sur Global, sobre todo aquellos donde los marcos institucionales están menos consolidados. La difusión de este modelo no se realiza mediante la imposición normativa o regulatoria, sino a través de la socialización de prácticas, programas de formación, visitas organizadas y narrativas de éxito económico. Desde el punto de vista de la gobernanza global, esta estrategia contribuye a la pluralización de modelos laborales y a la erosión gradual de la hegemonía normativa occidental. Lo que China busca no es sustituir de forma radical el orden existente, sino que trata de introducir elementos alternativos que amplíen el margen de elección reforzando su propia legitimidad internacional.

Diplomacia relacional y redes transnacionales en el mundo del trabajo

La llamada diplomacia pueblo a pueblo constituye uno de los pilares tradicionales de la política exterior china. En esta materia destacamos el papel de la ACFTU que se materializa a través de programas de visitas, intercambios, conferencias, programas de capacitación técnica y memorandos de entendimiento con sindicatos de otros países.

Todas estas actividades permiten a la ACFTU tejer redes transnacionales estables que operan como canales de cooperación e influencia duraderos. Así construye China las redes de relaciones institucionales que refuerzan la credibilidad de su narrativa y que facilitan la aceptación de su modelo de gobernanza laboral.

Hablamos de redes que en muchas ocasiones funcionan al margen de los canales diplomáticos clásicos, reduciendo el coste político de la influencia china y permitiendo una adaptación flexible a contextos locales diversos. La ACFTU opera así como un intermediario clave entre el Estado chino y las comunidades laborales extranjeras, especialmente en aquellos contextos donde la presencia estatal directa pudiese ser percibida como intrusiva.

Diplomacia estratégica, apoyo a proyectos e infraestructuras

Uno de los aspectos más relevantes de la actuación de la ACFTU en el exterior es el que desarrolla como instrumento para la creación de entornos laborales favorables para las empresas chinas que operan fuera de China. La ACFTU tiene un papel instrumental en la proyección económica exterior de China. En el marco de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, la gestión de las relaciones laborales se convierte en un elemento crítico para el éxito de los proyectos de inversión.

En este contexto la ACFTU actúa como un mecanismo de amortiguación política y social que contribuye a crear escenarios para la prevención de la conflictividad, la facilitación de la adaptación a los marcos normativos locales y a la mejora de la percepción pública de las empresas chinas. Todo este proceso se presenta como una cooperación técnica y dentro de un marco de diálogo en correspondencia con la narrativa china del beneficio mutuo. Nunca como una imposición.

Desde la perspectiva del soft power, esta forma de actuar refuerza la imagen de China como socio responsable y comprometido con el desarrollo local, reduciendo los riesgos reputacionales asociados a su expansión económica.

El Sur Global como espacio prioritario de actuación: África y América Latina

El Sur Global es escenario que nos ayuda a validar la tesis planteada en el presente trabajo. El principal marco de actuación internacional de la ACFTU se desarrolla en países del Sur Global de los continentes de Asia, África y América Latina.

Para acotar el estudio y aterrizar con ejemplos todo este marco teórico he decidido centrarme en trabajar sobre las relaciones de la ACFTU con el mundo sindical latinoamericano y africano.

En el caso de África observamos como la combinación de inversión china, cooperación política y presencia sindical, crean un entorno propicio para la proyección del modelo chino de gobernanza global. Las cumbres sindicales China-África, las relaciones entre la ACFTU y la OATUU (Organisation of African Trade Union Unity) y los programas de cooperación Sur-Sur desarrollados en el marco de la Organización Internacional del Trabajo muestran de manera directa como el sindicato chino se integra en marcos geopolíticos más amplios como pueden ser el Foro para la Cooperación entre China y África (FOCAC por sus siglas en inglés) o los BRICS+.

En el caso de América Latina también encontramos evidencias claras del trabajo de la ACFTU. Aunque desplegado en un entorno sindical más institucionalizado y con marcos de relaciones laborales más regulados. A pesar de estas diferencias estructurales, el sindicato chino reproduce patrones de actuación similares a los observados en África: promoción de intercambios bilaterales, programas de formación y cooperación Sur-Sur, así como la articulación de redes con centrales sindicales nacionales y organismos regionales. Estas dinámicas muestran que, incluso en un contexto donde existen tradiciones sindicales más sólidas y estructuradas, el soft power sindical chino logra insertarse y operar como un vector complementario de la proyección internacional de China.

El análisis comparado de ambas regiones nos permite observar diferentes grados de institucionalización, intensidad de contactos y continuidad de las relaciones, pero aportan de igual modo evidencias empíricas sobre la eficacia del soft power sindical chino a la hora de proyectar las estrategias de la política exterior china.

Conclusiones

La proyección global de China en el siglo XXI no puede entenderse únicamente a través de sus acciones económicas o diplomáticas tradicionales. Su estrategia de proyección exterior y de su modelo de gobernanza global deben entenderse como un proceso acumulativo, iniciado con la integración de China en el sistema internacional a comienzos del siglo XXI, intensificado con su incorporación a la Organización Mundial del Comercio (2001), el lanzamiento de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (2013) y consolidado mediante un entramado de iniciativas globales en la década de 2020. En este proceso, los sindicatos chinos organizados en la ACFTU no han sido meros actores periféricos, sino que han operado como instrumentos funcionales de una diplomacia pública estabilizada que persigue moldear normativas, percepciones y prácticas de gobernanza más allá de las fronteras estatales, reforzando así la capacidad de China para influir en la configuración del orden internacional contemporáneo (Nye, 2004; Melissen, 2005).

Por todo lo argumentado en la exposición de este caso podemos concluir que la ACFTU actúa como un actor funcional de la política exterior china y como un instrumento específico de gobernanza global del trabajo. Su actuación en organismos multilaterales, redes transnacionales y proyectos de cooperación sindical contribuyen a la difusión de un modelo chino de gobernanza laboral y a la construcción de legitimidad internacional para el proyecto político chino.

Así, la ACFTU es una herramienta estratégica que permite a China proyectar influencia normativa, apoyar su expansión económica y minimizar el coste político de su presencia global.

El análisis desde la perspectiva del soft power sindical chino nos permite observar y comprender las dinámicas contemporáneas de la gobernanza global y descubrir el creciente papel que desempeñan los actores sectoriales en la configuración del orden internacional.

Bibliografía y recursos

-FARRELL, H., & NEWMAN, A. L. (2019). Weaponized interdependence: How global economic networks shape state coercion. International Security, 44(1), 42–79. https://doi.org/10.1162/isec_a_00351

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-TUCH, H. N. (1990). Communicating with the world: U.S. public diplomacy overseas. St. Martin’s Press.

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Full text: Xi Jinping’s speech at 2022 Boao Forum for Asia – CGTN

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Full text of Xi Jinping’s keynote address at the CPC in Dialogue with World Political Parties High-level Meeting | english.scio.gov.cn

-XI, J. (2025). Speech at the Shanghai Cooperation Organisation Summit in Tianjin. Government of the People’s Republic of China.

Full text of Xi Jinping’s speech at the ‘Shanghai Cooperation Organization Plus’ Meeting

-ZOELLICK, R. B. (2005, 21 de septiembre). Whither China? From membership to responsibility. National Committee on U.S.–China Relations.

[1] Concepto inspirado por Deng Xiaoping, popularizado por Jiang Zemin y que guió la diplomacia china en los años 90, manteniendo un perfil bajo, evitando confrontaciones innecesarias y concentrándose en el desarrollo interno antes de asumir un rol internacional más visible.